토지거래허가제 개요와 도입 배경

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토지거래허가제(이하 토허제)는 부동산 투기를 방지하기 위해 정부가 특정 지역의 토지나 주택 거래에 대해 사전 허가를 받도록 한 제도다. 이는 전매 차익을 노린 갭투자 및 투기 세력을 억제하기 위해 부동산 시장이 과열되거나 투기 과열이 우려되는 지역을 지정하고, 실거주 목적으로 허가를 받아야만 매매 계약이 가능하도록 규정한다. 예컨대 토허제가 적용된 지역에서 아파트를 사려면 본인이 실제로 해당 주택에 들어가 살겠다는 점을 입증해야 하는데, 이때 등기 이전부터 장기간 심사를 거쳐야 하므로 거래가 상당 부분 제한된다. 이러한 절차가 진행되는 동안 매도인과 매수인은 매매 시점을 놓치거나 의사결정을 오래 미루게 되어 거래 절벽이 나타나기도 한다.

특히 서울 강남권이나 송파구 잠실 등 주거 선호도가 높은 지역에 토허제가 시행되면서 부작용이 두드러졌다. 제도 시행 초기에 거래량이 급감한 것은 투기 수요 억제라는 본래 목적을 일정 부분 달성한 것이지만, 시간이 지나면서 지나치게 복잡한 허가 절차로 인해 실거주 수요까지 거래가 묶이는 상황이 벌어졌다. 이로 인해 시장 매물이 줄어들고 희소성이 부각되어 오히려 가격이 상승하는 ‘역설(逆說)’이 나타나기도 했다. 당시 소유자들은 “재산권을 지나치게 침해한다”는 목소리를 내었고, 구매를 고려하던 이들은 “규제와 절차가 너무 복잡하다”는 불만을 토로했다. 이는 부동산 시장이 정상적으로 작동하는 데 있어 제도적 마찰을 일으킨 대표 사례로 꼽힌다.

최근(작성일 기준 2025년 2월) 서울시가 국제교류복합지구(GBC) 인근 송파구 잠실동과 강남구 삼성·대치·청담동 일대 아파트 중 상당수에 대한 토허제를 해제하면서 시장에 변화가 감지되고 있다. 규제 해제 소식이 전해지자 부동산 거래 현장에서는 호가가 단기간에 급등하는 모습이 포착되었고, 동시에 매수자들은 “가격 변동 추이를 좀 더 지켜보자”는 분위기가 퍼지고 있다. 이에 따라 시장이 과열될 가능성이 제기되는 한편, 장기간 토허제로 인해 부동산 가치를 충분히 인정받지 못했던 매물들이 본래 가격 수준으로 회복할 것이라는 전망도 함께 나온다. 실제로 한국부동산원( https://www.reb.or.kr )에서 발표한 2025년 1월 서울 아파트 매매동향 자료에 따르면, 강남권 및 송파구 일대의 거래량이 지난해 같은 기간 대비 소폭 증가했다는 통계가 발표되어 주목받고 있다.

해제된 잠실·삼성·대치·청담 지역 시장 반응

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토허제 해제 발표 직후 잠실, 삼성, 대치, 청담동 부동산 시장에는 ‘매도 호가 급등’과 ‘매수 관망세’가 동시에 나타나고 있다. 잠실의 대표 아파트 단지 중 하나인 ‘트리지움’ 전용면적 59㎡가 단기간에 2억 원 이상 상승 거래를 이루는 등 매도인들이 빠르게 호가를 올리는 양상을 보이기 시작했다. 이와 함께 잠실 ‘엘스’ 84㎡ 등 인기 평형에서도 직전 거래 대비 수천만 원에서 많게는 1억 원 이상 호가가 높게 책정되고 있다. 이는 장기간 토허제에 묶여 있던 지역의 시세가 본격적으로 재평가되는 과정이라는 견해도 있지만, 일부에서는 “매물이 한꺼번에 시장에 나오기 전에 집주인들이 호가를 높여 놓은 것”이라는 신중한 분석도 제기된다.

이렇듯 매도인들은 해제 소식에 발 빠르게 반응하고 있지만, 매수인들 사이에서는 “바로 구매를 결정하기에는 부담스럽다”는 분위기가 감지된다. 전문가들은 최근 금리 동향, 경제 상황, 그리고 서울 전체의 부동산 매매 추세 등을 종합해보면, 당장 거래량이 급격하게 폭증하기보다는 ‘호가 상승 → 매수자 관망 → 실수요자 점진적 유입’의 단계를 밟을 가능성이 높다고 분석하고 있다. 다만 송파구 잠실, 강남구 삼성·대치·청담동은 학군, 직주근접성, 생활 편의시설 등이 뛰어난 지역인 만큼, 실거주와 투자 목적이 동시에 유입되는 대표적 수요 밀집지다. 따라서 규제 해제 직후에는 호가가 다소 급등하더라도, 중장기적으로 시장은 적정 가격대를 형성하며 안정화 수순을 밟을 것이라는 의견이 우세하다.

한편, 서울시와 국토교통부는 이러한 시장 반응을 예상하고, 향후 재개발·재건축 등 정비사업 추진이 활발한 지역은 상황에 따라 토허제를 단계적으로 해제하거나 유지한다는 방침을 내놓았다. 즉, 거래량이 일시적으로 뛸 수는 있으나 투기 우려가 완전히 사라진 것은 아니므로, 지정 해제 후에도 수시 모니터링을 강화해 투기 수요가 재유입되는 것을 막겠다는 것이다. 결과적으로 이들 지역에서는 매수자와 매도자 사이의 눈치싸움이 어느 정도 해소된 후 구체적인 거래가 성사될 전망이다.

부작용에서 회복으로: 수요·공급 변동과 가격 전망

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과거 토허제 시행이 가져온 가장 큰 부작용 중 하나는 ‘거래절벽’이었다. 투기 억제라는 목적에는 어느 정도 부합했으나, 실거주 목적의 매수자도 허가 절차에 발이 묶여 매입 기회를 놓치는 경우가 잦았다. 이 과정에서 거래가 거의 이뤄지지 않는 기간이 이어지다 보니 인근 주택의 희소성이 부각되고, 소유자들은 호가를 높게 책정해 추가 이익을 노리는 역설적 현상이 벌어졌다. 또, 부동산 매매가 제한되면 전세 물량도 부족해지고, 인근 전셋값이 오른다는 문제도 따라붙었다. 이런 일련의 현상은 시장 기능이 왜곡된 상태에서 발생하는 ‘규제의 역설’을 단적으로 보여준다.

그러나 이번 토허제 해제로 송파구와 강남 일대에 매매·전세 매물이 서서히 풀릴 것으로 기대된다. 재산권을 침해받고 있다고 주장하던 오래된 소유자나 실거주 요건을 충족하지 못해 거래에 애로가 있던 이들이 자유롭게 시장에 매물을 내놓으면서 수급 상황이 개선될 수 있다는 것이다. 실제로 한국부동산원 통계( https://www.reb.or.kr )에 따르면 2024년 말~2025년 초 서울 지역 주택 거래량이 서서히 증가세를 보이고 있는데, 이는 토허제 해제 발표 전부터 시장이 예고편처럼 반응한 결과로 분석된다.

다만 가격 전망에 관해서는 의견이 엇갈린다. 일부 전문가는 “토허제 해제가 시세를 인위적으로 폭등시키지는 않을 것”이라고 보는 반면, 다른 전문가는 “동시에 풀리는 매물이 많다면 가격이 안정될 수도 있지만, 인기 지역의 경우 여전히 수요가 공급을 웃돌기 때문에 오름세가 계속될 가능성도 있다”고 지적한다. 경제 전반이 침체국면에서 회복 추세로 돌아선 시기에는 부동산 투자가 다시 활발해지는 경향이 있으므로, 금리 인하나 정부의 추가적인 규제 완화 시그널에 따라 급격한 시세 상승 가능성도 배제할 수 없다.

아래 표는 최근(2024년 12월~2025년 1월) 송파·강남 지역의 아파트 월간 거래량 및 평균 매매 가격 변동률을 요약한 것이다. 전월 대비 큰 변동 폭이 감지되는 구역은 바로 잠실과 대치동이며, 특히 잠실은 토허제 해제 가능성이 언급된 2025년 1월 이후 거래량 증가세가 두드러졌다.

구분	월간 거래량(건)	평균 매매가(억원)	전월 대비 변동률(%)
송파구 잠실	120	22.8	+2.5
강남구 삼성	85	31.2	+1.8
강남구 대치	90	29.5	+2.1
강남구 청담	70	32.6	+1.6

(자료 출처: 한국부동산원, 2025년 1월 기준 잠정 집계)

지속되는 투기과열지구와 단계적 해제 계획

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이번에 해제된 지역이 있는 반면, 여전히 서울 일부 지역은 투기과열지구와 토허제 지정이 유지되고 있다. 서울시가 밝힌 자료에 따르면, ‘압구정·여의도·목동·성수(이른바 ‘압·여·목·성’)’ 등 주요 재건축·재개발 구역과 투기과열지구로 지정된 강남 3구(강남·서초·송파), 용산구 내 신속통합기획 추진 지역 14곳은 당분간 토허제도 그대로 유지할 방침이다. 다만 조합 설립 인가를 마친 사업장은 단계적으로 지정 해제를 추진하겠다고 발표해, 향후 2027년까지 총 59곳에 달하는 토허제 지역 중 상당수가 순차적으로 풀릴 전망이다.

정부와 서울시는 이러한 단계적 해제 방식을 통해 투기 세력이 특정 구역에 집중 유입되는 것을 막고, 실수요자들이 필요한 지역에서 적절한 시기에 거래를 할 수 있도록 유도하려는 의도를 갖고 있다. 토허제 해제가 지역경제 활성화와 부동산 시장 정상화에 도움이 된다는 측면은 긍정적이나, 규제의 완화가 단기적인 투기 수요 증가나 가격 급등으로 이어질 경우 다시 거센 비판이 일 수 있다. 이에 따라 정책 당국은 해제 지역의 부동산 시장 동향을 월 단위로 모니터링하고, 필요 시 재지정 카드를 꺼낼 수도 있음을 시사하고 있다.

이는 곧 시장 참여자들 입장에서는 ‘안정적인 투자와 실거주 목적의 매매’가 가능해지는 긍정적 효과를 얻는 동시에 ‘어느 시점에서 다시 규제가 재도입될 수 있다’는 부담도 감수해야 한다는 뜻이다. 특히 재건축·재개발 이슈가 있는 지역에서는 추가적 규제 변동에 대한 예측이 어려워, 투자자들이 신중을 기할 가능성이 높다. 궁극적으로 단기 급등에 따른 위험 부담과 중장기적인 가치 상승 사이에서 치열한 셈법이 오갈 것으로 보인다.

데이터로 본 장기 전망과 투자 유의사항

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향후 서울 강남권 및 송파구 일대 아파트 시장은 단기적으로 호가 상승이 두드러지겠지만, 중장기적으로는 금리와 경제 상황, 정부 정책 변수에 따라 안정적인 추세로 돌아설 가능성이 높다. 국토연구원( https://www.krihs.re.kr )이 발표한 최근 부동산 시장 분석 보고서(2025년 1월 기준)에 따르면, 국내외 금리 인하 가능성이 거론되고 경제 심리가 점진적으로 개선됨에 따라 매매시장이 점차 활기를 띨 것으로 전망되고 있다. 다만 가계부채 수준이 여전히 높고, 소득 증가율이 부동산 가격 상승률을 따라가지 못하는 상황에서 투기적 수요가 다시 폭발하기는 쉽지 않을 것이라는 신중론도 동시에 제기된다.

투자자나 실거주 희망자는 토허제가 해제된 지역이라 하더라도 섣불리 고가 매물을 매수하기보다는, 지역별 시세 흐름과 연식·평형별 희소가치를 면밀히 살펴볼 필요가 있다. 또한 정비사업(재건축·재개발)이 진행 중인 단지들은 사업성, 예상 분담금, 조합 설립 인가 시점 등에 따라 가격이 크게 달라질 수 있으므로, 각종 공문서나 조합 공고문을 꼼꼼히 확인해야 한다.

정부가 언급한 ‘단계적 해제’ 기조에 따라 지금 당장은 규제를 풀어주더라도, 필요한 시점에 다시 지정을 할 수 있다는 점도 유념해야 한다. 따라서 규제 변동성에 대비한 자금 계획 수립, 금리 변동 폭을 가정한 대출 상환 능력 평가가 필수적이다. 거기에 더해 서울은 지역별 격차가 크고, 매물마다 거래 이력과 특성이 다르므로 ‘표면적 호가’에 매몰되지 말고 다양한 통계와 현장 정보를 취합해 신중하게 판단하는 자세가 요구된다.

종합해보면, 이번 토지거래허가제 해제는 장기간 거래 침체와 가격 왜곡 문제를 해소하는 계기가 될 수 있다. 동시에 시장 참여자들 사이에서는 “규제 해제를 계기로 상승 추세를 탈 것인가, 아니면 경기 상황에 따라 제한적 상승에 그칠 것인가”에 대한 다양한 관측이 제기되고 있다. 확실한 것은 규제 완화가 부동산 시장 전반에 변화를 가져올 촉매제로 작용한다는 사실이며, 이를 어떻게 받아들이고 활용할지에 따라 기회가 될 수도, 부담이 될 수도 있다는 점이다.